Le Contrat de Partenariat Public Privé (PPP) ou la vente en viager des secteurs publics

Présentée comme une modernité, cette formule, déjà appliquée diversement dans d’autres pays, n’a pas confirmé les mérites annoncés. Elle a même éprouvé quelques bévues, connues des dérives et subit des échecs. Face à « une double contrainte de tension sur les finances publiques et de besoins d’investissements critiques dans des secteurs clé »[1], les Contrats de Partenariat (CdP) sont surtout lancés comme vecteur d’un nouveau marché, porté à maturité par une impulsion politique

Cet avènement est à la conjonction de trois évolutions

Instruisant un procès à charge contre le secteur public, le néolibéralisme entend imposer  le commerce généralisé des services, qui vise les collectivités territoriales (l’Etat et ses  collectivités locales), après les entreprises publiques en réseau et les systèmes publics de protection sociale. Il s’agit de forcer l’intervention privée dans la gestion de secteurs publics dont les marchés présentent de forts potentiels de croissance.

Ces intentions recoupent une expansion du commerce international où l’appétit des transnationales de services, des majors du BTP et des groupes financiers n’a plus de bornes.

Enfin, l'urbanisation nécessite des réseaux publics et crée de nouveaux besoins pour que les métropoles, mégapoles soient vivables et attractives dans la compétitivité ambiante.

La loi dédiée au Contrat de Partenariat

Son objet  est un aménagement juridique et fiscal afin de les rendre on ne peut plus attractifs ! Leur régime passe d’un état d’exception, « dérogatoire au droit de la commande publique et de la domanialité publique » à  celui de droit commun. De plus, elle ouvre de nouvelles voies d’accès à ce contrat, en dépit des mises en garde de la Cour des Comptes sur le surcoût à long terme et les réticences du Conseil constitutionnel.

Répondant à « l’insécurité juridique ressentie surtout par les partenaires privés »[2], la loi instaure un régime juridique spécifique, autonome vis à vis du code des marchés publics qui lui sont concurrentiels, avec en prime une neutralité fiscale qui leur ouvre des avantages .

Par cette déréglementation de la commande publique, les CdP vont cesser d’être une exception afin d’ être généralisés. C’est ce que le Secrétaire d’Etat chargé de la prospective  préconise par leur standardisation,  avant une suppression du Code des marchés publics !

« Le recours au PPP doit devenir la règle ! »[3]

Leur lancement étant à la peine, le besoin d’une impulsion politique s’avérait indispensable. Il s’agit de dégager tout ce qui pourrait leur faire obstacle afin d’accélérer la réalisation d’investissements publics, nécessaires mais qui se font attendre, en s’appuyant sur des opérateurs privés et des établissements financiers. Les autorités publiques y sont non seulement vivement incitées (commission Attali, RGPP), elles y sont conditionnées (contraintes budgétaires et fiscales, décentralisation) et même soumises  par conformité au droit communautaire de la concurrence.

La Commission européenne joue un rôle moteur avec la directive « services », où l’économie européenne est prépondérante. Elle est en cours de transposition pour être effective dans notre pays, y compris pour les services sanitaires et sociaux [4].

L’euro-compatibilité du CdP

Très opportunément, la C.E. a préparé le terrain durant la période 2003-2008, avec son Livre vert, sa consultation et sa communication : « Nous devons compter sur un cadre réglementaire approprié au développement de ces partenariats » commentait Mr Bolkestein, le commissaire européen au marché intérieur. Les PPP furent promus « comme outil essentiel du développement économique de l’Union Européenne » dans le cadre de son « Initiative pour le croissance » où besoins en financement de grands réseaux de transports et infrastructures environnementales (eau, assainissement, déchets) furent évaluée à 600 Mds €.

Depuis, les retards ou insuffisances des 27 Etats membres, l’obsolescence ou l’inexistant chez les nouveaux entrants surtout à l’Est, multiplient les besoins par 2 !

Or, « L’Europe, comme les Etats et les collectivités locales n’ont pas de ressources publiques suffisantes pour financer leurs ambitions ! » Pour sortir de cet impasse, les PPP sont privilégiés pour un équipement rapide de cette Europe élargie : les fonds privés à la rescousse de budgets publics indigents! Dans chacun des Etats membres de l’Union Européenne sont développés un raisonnement  semblable et une stratégie identique.

 « Moins d’Etat, moins de moyens »

La formule y fait écho en France où sont criantes les difficultés de financement d’infrastructures et d’équipements, jugés pourtant indispensables à l’aménagement et à des besoins sociaux :

·                 Les recettes prévisibles de l’AFIT[5] , 11 Mds€,  ne couvrant qu’une moitié des besoins (21,5 Mds).

·                 Réseau Ferré de France ou Voies Navigables de France se retrouvent dans la même situation pour les LGV[6] programmées ou pour le projet « d’autoroute fluviale » nord-européenne.

·                 le « Plan Campus » est construit sur le recours systématique au CdP.

·                 Le Sport, au budget national jamais aussi anémié,  est un secteur très performant sur ce registre. L’INSEP et  les Grands stades font l’objet d’âpres convoitises des majors du BTP.

·                 Le secteur hospitalier où les ¾ des budgets sont au rouge, et la Justice avec ses prisons surchargées et vétustes, font œuvre de précurseurs. 

·                 Répondant à de fortes préoccupations sociales et d’impératifs environnementaux, la politique publique des transports en Ile-de-France est contrariée dans son financement. Les 3Mds€ levés sont insuffisants face à l’ampleur des moyens à mobiliser ( 17 à 20 Mds € sur 12 ans).

Comment affirmer le rôle d’un Etat désargenté face aux besoins à satisfaire et à anticiper ?

Le recours au PPP est avancé comme le moyen privilégié pour y répondre[7].

Le Commissaire général au Plan en résumait clairement les mobiles : « Faire en sorte que des projets qui correspondent à des besoins réels ne tardent pas à être mis en œuvre et soient conduits en pleine responsabilité par des acteurs privés ».

L’impulsion politique pour installer le CDP est ciblée sur des secteurs où « l’état d’urgence » est autoproclamé. Mais un plus large horizon d’application, couvrant l’essentiel des infrastructures de service public, est d’autant envisagé et envisageable que la « crise » des finances publiques  permet un appel au privé de manière plus systématique et plus élargie.

La France est considérée comme l’un des pays « où le marché est actuellement en pleine expansion » et  dont « l’environnement juridique et politique permettra de favoriser la croissance de ce marché »[8].

Le plan de relance pour parer la crise financière est une aubaine pour en faciliter le recours.

Les opportunités ne vont pas manquer.

L’émancipation du PPP des règles des marchés publics vient à point nommé. Toutes ces circonstances contribuent à la structuration d’un nouveau marché, y compris pour les services sociaux, sanitaires et de l’éducation.

Le CdP s’avère un outil d’investissements financiers privés sur des infrastructures d’utilité publique dans des domaines captifs, où la profitabilité[9] sur le long terme s’apparente à une rente.

Misant sur la libéralisation des CdP, les majors du BTP les « abordent sans complexes »[10] « pour asseoir leur essor en France et en Europe » et « partir à la conquête de la planète »[11].

Elles se réorganisent en conséquence (acquisitions et filialisations), et s’acoquinent avec des sociétés de services (logistique, énergie, eau et environnement, santé, restauration, hôtellerie,…), disposant toutes de fonds propres importants nourris souvent de l’investissement public ou de la délégation de service public[12], et s’associant avec les banques et leurs fonds dédiés.

Le CdP encourage la structuration en oligopoles et n’évite pas les ententes. Les PME y trouvent peu leur place. Un seul prétendant[13] postule pour réaliser le CDG-Express n’étonne plus personne.

Ces gros opérateurs sont même en position de force pour solliciter « spontanément » auprès des personnes publiques la conclusion de contrats de partenariat clés en main[14].

Le CdP a donc tendance à renverser le rapport de force : c’est l’offre qui fait la demande.

Transfert de responsabilité opérationnelle au partenaire privé

Telle est la substance de ce contrat. Elle est porteuse d’une logique différente des marchés publics ou de la longue tradition de relations partenariales public-privé (régies, concessions ou DSP) auxquelles certains  les apparentent. Cette confusion devient abusive, ce d’autant que ce « PPP est appelé à devenir le standard pour couvrir les besoins en infrastructures publiques … au point d’être considérées comme des directives administratives »[15].

Sa structure duale comporte les risques de perte de vue des objectifs sociaux et environnementaux, et tout bonnement d’une perte de maîtrise publique.

«L’ égalité entre partenaires » n’est qu’apparente tant les objectifs distincts, voire antagoniques des deux protagonistes, sont difficiles à concilier. Si le partenaire public recherchera un loyer le plus faible avec un transfert de risque élevé sur l’opérateur privé, celui-ci visera une rentabilité optimale pour des risques minimum. Lequel va devenir prioritaire, décisif et décisionnaire ? 

Se greffe un conflit de temporalité entre le court terme sur lequel se joue l’objectif de rentabilité selon le principe économique, et le long terme sur lequel travaille l’objectif social et public.

Paradoxalement la longue durée consubstantielle à la réalité du CdP est nécessaire pour assurer une optimisation complète du service par l’opérateur privé tenu à des obligations de résultats. Une durée courte hypothèquerait l’équilibre du modèle économique car,  loin d’être une simple prestation de service, le CdP est conçu comme une mission globale : conception, financement, réalisation, exploitation, gestion, maintenance, et d’autres prestations annexes.

Ce n’est donc pas une commande où le maître d’ouvrage public garde l’expertise et la main sur la définition. La maîtrise quasi totale par l'opérateur privé se double d’une asymétrie d’informations qui renforce sa maîtrise du jeu. Le CdP emporte l’externalisation de la maîtrise d’ouvrage comme celle de la mission de service public.

Pour « mijoter un bon PPP »[16], il est vivement recommandé à l’exploitant privé de rechercher des sources de recettes annexes, via la possibilité de s’approprier l’espace public pour y développer une exploitation alternative par des activités commerciales propres.

Un transfert quasi intégral de responsabilités

y compris domaniale à la société de projet, comme le craignait le Conseil Constitutionnel[17]. Ce contrat opère une variation de gradation dans la délégation de propriété. D’un investissement majoritairement public et d’une maîtrise d’ouvrage publique qui confèrent le caractère public de la propriété, nous passons ici à une dominante privée . Du même coup, un transfert de propriété s’opère insidieusement. Celle-ci sera reconnue au contractant titulaire : il dispose de droits réels sur les ouvrages et équipements qu’il réalise. Le contrat emporte occupation du domaine public. Cette propriété est nécessairement reconnue comme élément facilitant aussi la bancabilité de l’opérateur.

Ce n’est pas un hasard si un nouveau « code général de la propriété des personnes publiques » a vu le jour en pleine période de gestation des PPP ! Il est venu bien à propos pour les faciliter, tant dans les aspects « privatisation et rentabilisation de l’espace public » que dans la vente du patrimoine public.

Une forme de contrat global,

Via le CdP, l’opérateur contribue au financement du projet en substitution de la personne publique. En contre-partie, il perçoit des versements réguliers sous forme d’un loyer garantis sur de longues périodes. « C’est une sorte de crédit-bail » à la structure financière complexe, auquel tous les groupes bancaires ont dédié des fonds spécifiques.[18]

Le CdP assure la bancabilité de l’opérateur privé, condition nécessaire que lui confère le partenariat public, et ce afin de sécuriser les financeurs transnationaux.

L’argent public présente parfois quelque vertu: tous les instruments financiers publics sont mis à contribution. La personne publique permet aussi de lever et de porter d’autres financements publics dédiés à l’impulsion des CdP par l’Union Européenne et ses Etats membres. Cet argent public et l’engagement à long terme des collectivités publiques sont propices à exercer un effet de levier sur les capitaux.

Le coût du financement :un des enjeux clés des PPP

«  La collectivité publique habituée à des taux représentatifs  de la qualité de sa signature, doit admettre un surenchérissement du financement en structure projet » [19] . En effet  « les montages financiers privés sont généralement plus onéreux. Les taux consentis aux entreprises du secteur concurrentiels, qui peuvent être mises en défaut (de rembourser), ne bénéficient pas des ratios prudentiels du secteur public ».

Censés faire bénéficier les collectivités publiques de « la rigueur de gestion, de la performance et de la créativité de son partenaire privé », les CdP ont pour objectif explicite d’atteindre la meilleure rentabilité du capital investi qui caractérisera « la performance » attendue.

Dispensant le public d’un préfinancement, le CdP peut être une opportunité pour des collectivités publiques dans une situation financière pour le moins contrainte et délicate.

Si le PPP crée une profitabilité durable pour l’opérateur privé, il fait supporter au public une dette différée dans le temps dont la collectivité publique et ses contribuables auront le plus grand mal à s’affranchir. Certes, la charge d’un loyer très étalé dans le temps peut avoir un effet réducteur du coût de l’investissement public. Mais la succession des loyers sur des décennies constitue un engagement financier de facto. Un récent décret officialise le CdP comme une dette[20]. Le CdP ne débarrasse pas la personne publique ni de ses engagements ni de ses conséquences. Au contraire, au lieu de s’endetter pour 10 ou 20 ans avec un emprunt classique à un taux plus favorable, elle le fera pour une durée bien plus longue (30,40 ans, voire plus) à un taux plus élevé.

Attention au surendettement !

Les possibilités d’autofinancement vont être réduites par les loyers qui vont venir ponctionner les ressources, au point  d’obérer les marges de manœuvres des collectivités locales.

De plus les actifs liés aux PPP ne seront plus enregistrés au patrimoine des collectivités, mais devront être classés comme actifs non publics (donc privés) pour ne pas être assimilés ou intégrés au calcul de la dette publique.[21] Ce point de fuite budgétaire font soupçonner fortement les CdP d’être une dette dissimulée, dont la collectivité ne s’exonère pas même si elle n’en assure plus directement le portage financier.

A l’externalisation de la maîtrise d’ouvrage, de la jouissance de propriété, vient s’ajouter celle de la dette. L’Etat ou la collectivité publique territoriale vivra davantage à crédit.

Des risques calculés

Les PPP sont des opportunités pour les investisseurs privés afin de s’assurer une rentabilité financière suffisante sans trop prendre de risque. Le partenaire privé assure la globalité de l’opération mais pas des risques par diverses ficelles . Il se réassure pour ainsi dire sur la personne publique  « qui doit accepter de payer un supplément de prix en contre partie du risque transféré »[22]. Le partenaire public supportera, via le loyer, « les frais financiers à un taux majoré, de surcroît soumis à une TVA non récupérable »[23], augmentés de la rémunération des capitaux privés auxquels il aura été fait appel.

Présenté comme une solution « indolore », sinon incolore, pour les finances publiques afin de lancer les grands programmes, le surenchérissement cumulé d’un CdP est bien loin des économies promises.

En définitive, le PPP est davantage un mode de gestion des politiques publiques qu’une commande.

Le PPP a l’avantage d’être moins brutal que des privatisations directes.

La privatisation des services publics, du domaine public, et de la gestion publique se fait plus glissante.

Les incidences de ce glissement sont nombreuses :

• Affaiblissement de la légitimité de l’action de contrôle par la personne publique, dont les droits de propriété sont des facteurs essentiels.[24]
• Assujettissement de l’intérêt général à des intérêts privés dont le financement sera adossé aux recettes fiscales par les contribuables (alors que l’argument est leur intérêt).
• Avantage anticoncurrentiel évident au moment de la remise en concurrence et en propriété (indemnités de rachat).
• Atteinte à la libre administration des collectivités publiques de plus en plus réduites à un droit d’adjudicateur et à un devoir de payeur .
• Illusion du désendettement.

Les Echos comparait le CdP à  « une vente en viager de l’Etat » dans un dessin illustrant un article sur le sujet ! Eloquent, non ?

                                                             Maurice CHAUVET    ( Mis à jour le 6 mars 2011)

Source : Observatoire des services publics

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[1]          Partenariats public-privé autour du monde_Enquête Ernst&Young_novembre 2006.

[2]          Extrait de la consultation suite au Livre vert européen sur les PPP.

[3]          Nicolas Sarkozy lors de la présentation de la nouvelle organisation sanitaire et hospitalière.janvier 2008.

[4]          Cf Communications de la Commission Européenne sur les SIEG et les SSIG du 20 novembre 2007, et la directive des services de santé en préparation.

[5]          l’Agence de Financement des infrastructures de transports

[6]          Lignes à Grande Vitesse, comme le tronçon Tours-Bordeaux.

[7]          Consacré par le Conseil Interministériel de l’Aménagement et de la Compétitivité du Territoire en mars 2006.

[8]          Enquête PPP International_ERNST&YOUNG_novembre 2006.

[9]          Estimée à 10 à 20% par EIFFAGE_ compte-rendu d’activité 2007_ Le Monde

[10]         F.X. Clédat, p-dg de Spie Batignolles_Le Moniteur_11 juillet 2008.

[11]         EIFFAGE

[12]        Bouygues, Vinci, Eiffage, Veolia, Suez, avec leurs filiales se sont partagées les premières opérations,.

[13]         Vinci SA pour une durée de 60 ans.

[14]        « CdP d’initiative.

[15]         Sophie Lupton_LED Paris 8

[16]         Le Moniteur _ 21.01.2008 dans un article présentant le projet de loi.

[17]         Avis de 2004

[18]         La Société Générale lui consacrait son stand au Salon des Maires et des Collectivités en 2007.

[19]         Soulignés par l’enquête PPP International menée par ERNST & YOUNG_ novembre 2006.

[20]         Arrêté du 16 décembre 2010 : « à partir de la mise en service du bien objet du CPPP, le bien est intégré au compte 21 (immobilisa-

            tions corporelles » approprié pour la valeur correspondante au coût d'entrée chez le partenaire privé. ». La Gazette II/02/2011

[21]         Selon les principes de la LOLF et les préconisations d’Eurostat.

[22]         ERNST&YOUNG _résultats enquête PPP International.

[23]         Michel Kopfler_consultant en finances locales et IEP Paris_La Gazette 11 août 2008.

[24]        « Dans le PFI anglais - dont s’inspire le PPP- c’est l’entreprise qui a le droit de contrôle sur la façon de délivrer le service ». Sophie Lupton_LED Paris 8.